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城市地下管线如何“洗心革面”

近年来，随着城市快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题凸现，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。
      日前，国务院办公厅印发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了今后一段时间我国城市地下管线建设管理的指导思想、基本原则、重点任务等。如何落实这一《指导意见》，既关系中国城市安全，也关系城市居民生命安全；既关系城市发展质量，也关系城市居民生活质量；既关系城市本身，又关系当前国家化解产能过剩、促进经济增长的发展战略。针对社会各界关心的问题，有关专家进行了解读。
       地下管线建设管理如何加强？
       国务院参事室特约研究员王静霞说，城市地下管线规划是城市地下管线建设和管理的依据。虽然各种地下管线专业规划编制相对完善，但缺少城市地下管线的综合规划对各类管线进行综合安排、统筹。地下空间资源十分有限，而近几年地下管线的种类不断增加，往往造成各种工程管线在平面及竖向布局中的矛盾，导致管线重叠交错和相互打架现象严重。现有相关法律法规和规章制度中没有明确提出城市地下管线综合规划编制和审批管理的具体要求，受管线敷设资料缺乏等因素影响，各地普遍没有编制城市地下管线综合规划，虽然在城市总体规划中按照要求应有相关内容，但实际可操作性较差。因此，《指导意见》明确了各城市要依据城市总体规划组织编制地下管线综合规划，并要对各类专业管线进行综合。
       《城乡规划法》明确提出在城市规划区内进行管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；工程完工后，城市规划主管部门应对建设工程是否符合规划条件予以核实，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收；建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。但是，目前一些城市地下管线规划未纳入规划管理审批，未办理建设工程规划许可证；一些城市规划管理部门存在“重审批、轻验收”现象；部分地区规划监管薄弱，不按规划要求建设和擅自建设现象时有发生。因此，《指导意见》明确提出要严格实施规划管理，也只有这样，才能及时掌握地下管线的真实情况。
      住房和城乡建设部城乡规划管理中心主任刘佳福说，统筹城市地下管线工程建设要把握三个方面的内容，一是统筹管线和道路建设。城市地下管线是城市道路的组成部分，道路下各种地下管线的建设应当与城市道路工程建设统筹实施，管线建设计划应服从道路建设计划，与城市道路建设计划同步实施。二是统筹安排各专业管线工程建设，力争一次敷设到位，不能一次建设完成的，应预留管线位置。三是要建立施工掘路总量控制制度，严格控制道路挖掘数量和规模，减少“马路拉链”现象。
      如何开展城市地下管线普查，建立完善信息系统？
      王静霞认为，现状不清、“家底”不明是当前我国城市地下管线存在的主要问题之一。开展普查和建立完善信息系统有利于解决城市地下管线资料不全、不准的问题，为城市规划、建设和管理，以及地下管线安全运行提供有力支撑。
       开展城市地下管线普查工作，建立完善信息系统要把握五个重点内容。一是普查工作实行属地负责制，由城市人民政府统一组织实施，明确责任部门；驻军单位、中央直属企业要按照当地政府的统一部署，积极配合做好所属地下管线的普查工作。二是要制定总体方案，建立工作机制和相关规范，组织好普查成果验收和归档移交工作，按规定集中统一管理普查成果。三是要在普查的基础上，建立地下管线综合管理信息系统和专业管线信息系统，并按照统一的数据标准，实现信息的即时交换、共建共享、动态更新。四是要充分利用信息资源做好工程规划、施工建设、运营维护、应急防灾、公共服务等工作。五是涉及国家秘密的地下管线信息，要严格按照有关保密法律法规和标准进行管理。
       加强城市地下管线建设管理应怎样完善政策和法规标准？
       中国人民大学公共管理学院教授叶裕民介绍说，我国缺乏城市地下空间管理、地下管线管理等综合性法律法规，该领域的综合性标准体系尚不完善，国家相关部门开展地下管线综合管理工作缺少法律法规和政策依据，地方制定相关地方法规和规章，开展相关工作，缺少综合性上位法的依据。为此，当务之急，应尽快研究出台地下空间管理、地下管线综合管理等方面的法规，健全相关配套规章制度，建立完善地下管线综合标准体系。
      国家发展改革委宏观经济研究院研究员马小丁说，改革开放以来，我国城市基础设施建设不断加强，保持了稳定上升的势头，在改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率等方面取得了长足进步。但是，与人民群众的基本需求以及推进新型城镇化的需要相比，目前我国城市基础设施建设的投入还存在严重的不足，一是长期欠账的问题还没有从根本上得到解决，资金缺口较大；二是投入主体和融资渠道单一，过度依赖政府财政资金的状况没有得到根本性改变；三是城市基础设施建设的投融资体制改革与市场经济体制改革要求还有差距。为此，2013年9月，国务院下发了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发［2013］36号），提出了城市建设投资体制改革的总体思路，这次又在《指导意见》中，对进一步发挥市场机制在城市建设中的资源配置作用、鼓励和吸引社会资本进入公共产品和服务市场、改革城市建设的投融资体制，提出了政策措施。
       财政部财政科学研究所副所长苏明表示，近年，我国城市基础设施建设投资总量保持了稳定上升的势头，但是从总体上看，我国城市建设投入仍然不足，还不能完全满足日益增长的社会公共需求，结构性矛盾比较突出，部分行业还存在着供应短缺问题，公共产品质量及服务水平不高，城市建设发展方式单一。为解决这些问题，《指导意见》提出了加快城市建设投融资体制改革的六项政策措施：一是发行地方政府债券。在明确政府履行提供公共产品和服务的基本职能基础上，扩大政府投入的资金来源渠道，即分清政府与企业边界，在财政性资金不足的情况下，确需政府举债的，通过发行政府一般债券或专项债券融资。二是开展政府与社会资本合作机制（PPP模式）试点，参与合作的企业可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。三是鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营，研究政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，推进政府购买服务和特许经营制度。四是加大信贷投放力度，支持城市基础设施建设。五是鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。六是简化行政审批程序，提高办理效率。
      短评
      我国城市建设长期存在“重地上、轻地下”，“重建设、轻管理”，“重使用、轻维护”的错误观念。正如李克强总理所说：城市风貌是城市的“面子”，这些年有了很大变化，但城市基础设施，特别是地下管网设施这些城市的“里子”，目前仍很薄弱。
     “面子”不好，群众不舒心；“里子”不好，群众不放心。近日，国务院办公厅印发《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，这是着眼现实与未来，着眼安全与发展，着眼群众生活与经济调控的重要举措。各地应创新机制，吸引更多民间投资，汇聚更大建设合力。要又好又快地补上这块“短板”。牢固树立正确的政绩观很重要，对只重“面子”不管“里子”的错误政绩观加强监督批评和惩处也十分重要。